职业资格证书制度创新发展路径

职业资格证书制度创新发展，既需要内部制度安排作支撑，更需要外部制度环境作保障，要顺应制度各组成要素、各利益主体内在关系调整的需求，不断调整政府、行业、企业、院校等机构和劳动者在市场经济、法制框架下的角色与行为，从而促进职业资格证书制度的健康发展。

制度创新的思路

完善法律法规体系。完善职业资格证书法律法规体系，加快建立职业资格基准性法律和行政法规是有效规范、推行和实施职业资格证书制度的必要前提和法律保证。我国当前相关的配套法规只有部门规章，层级太低，单靠政府职能转换和行政管理体制的改革来调解制度本身的矛盾和相关主体的利益关系，还存在较大的困难。比较研究发现，许多国家和地区在推行职业资格证书制度时都建立了相对完善的法律法规制度，有着完整的层级和结构，形成了相互支撑，对资格框架、资格设置、职业标准、资格培训、资格认证以及资格保持和退出等各个环节，都明确加以规定。保证了制度的调整和实施都有明确的职责分工和责权利的约定。

统一资格框架。清晰的职业资格内涵边界是构建资格框架的基础和前提。从各国职业资格证书制度实践来看，统一的职业资格框架是必要的，而且该框架与学历资格框架有着紧密的联系或融合为一体，有着内在的价值对应关系，具有可互为替代基础。从技术方面建立两类职业资格证书的沟通桥梁，构建一个资格价值体系，建立起对应关系，形成一个依托职业分类框架反映资格技术技能结构和层次的资格框架。可借鉴英国和澳大利亚的做法，构建职业资格证书与学历资格证书的衔接，使各种不同类型的教育与培训相互沟通，形成一定的梯次结构，建立全国统一的、与学历相并行的国家职业资格证书体系。

创新管理体制。管理体制是指管理系统的结构和组成方式，职业资格证书管理体制是规定中央、地方、行业、企业在职业资格证书制度制定调整、组织实施、运行管理方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。

一是管理模式。我国职业资格证书制度采取的是集中统一的管理模式，主要是充分考虑到我国的基本国情和地区经济发展状况。在制度推行中，根据各地不同的情况采取分类指导和管理。

二是管理机构。当前由于法律法规不完善，职业资格综合管理和协调职能被削弱，政府行政协调力度不够。因此有必要增强人社部门综合协调管理职能，加强对全国职业资格工作统筹管理，综合协调中央各有关部门和地方的关系。

三是管理体制。管理体制的完善是一个渐进的过程，难以有明确的时间节点，如果把它划分成不同的阶段，最可行的依据就是管理模式或者是管理模式以法律法规的形式被确认下来。因此可以根据三个层次的法律的确立作为阶段划分界限，形成一个递进的关系，这也是服务型政府确立过程中职业资格证书制度的实践路径。

创新运行机制。职业资格证书制度运行机制是指在职业资格证书制度运行中，影响制度运行的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式；是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度；是决定行为的内外因素及相互关系的总称。比较研究发现，许多国家和地区除了建立了完善的相关法律法规体系外，还建立了完善的配套制度和措施。如综合管理协调制度、严格的监管制度、竞争性的教育培训制度、多元化的认证制度、证书的管理制度、严格的准入和退出机制等。这些制度和措施是推行职业资格证书制度的根本保证。

制度创新的实践路径

第一阶段：完善分类管理，探索分层管理，实现制度层面的统一，对部分资格管理职能适当下放权限。

当前进行职业资格专项立法时机尚未成熟，可由国务院出台统一的《职业资格证书规定》，提升规范层级和效力范围。依据《就业促进法》，在现有《招用技术工种从业人员规定》（劳动和社会保障部令2000年第6号）基础上制定《就业准入规定》，规范就业准入职业范围、更新调整机制、监督检查和处罚规则，规范各级政府部门相关权责，调整后的规定由国务院发布实施。

资格框架：构架逻辑框架。一是把现有各类证书体系纳入一个逻辑框架中，对各个资格体系内的资格进行体系内的统一、对应和互认，依据职业分类和职业技能标准进行清理和规范；二是逐步对现有各体系的资格进行统筹规划和调整。各类职业资格证书体系间可依据职业分类框架进行资格的名称、内涵、标准、资格等级的规范，调整名称、内涵和效用相同和相近的资格；三是尝试将专业技术职务任职资格和机关事业单位工勤技能岗位资格也纳入其中，分类管理；四是将职业资格单向对应衔接的学历资格纳入框架。

管理体制：在当前法律法规不完善条件下，坚持集中统一管理下的分类指导，主要任务是统一制度。主要内容：一是建立综合协调机构，发挥政府综合协调功能；二是政府主导职业分类、标准制定、资格设置、认证管理、证书核发和管理；三是调整相关方权责，将认证所站管理职能上移至市级认证机构，变认证所站为认证场所，与现有考试中心考点职能统一；四是加大对行业机构的扶持力度，提升其业务支撑和服务能力，对部分基础较好的行业和部分职业进行自愿管理试点，主要是下放职业标准建立与更新、题库开发与更新、认证管理、证书核发与管理的试点工作。

第二阶段：逐步实现政府主导下的分类分层管理，实现职业资格证书制度内部结构的整合优化，完善依法监管机制。

加快推动《职业资格证书条例》和《就业准入条例》的立法工作，以提高法律规范层级和效率；完善资格框架，精简准入和许可类资格，逐步整合水平评价类职业资格，将机关事业单位工勤技能岗位资格并入技能类资格，将部分专业技术职务任职资格（以考代评类资格）并入专业技术资格，建立职业资格与学历资格双向沟通衔接，建立互认关系和规则。

随着法律法规的进一步健全，逐步向集中统一下的分层管理模式过渡。结合立法进程和政府体制改革进程，及时调整相关制度配套措施。如综合管理协调制度、监管制度、竞争性的教育培训制度、多元化的认证制度、证书的管理制度、严格的准入和退出机制等。

第三阶段：逐步实现政府依法管理和行业自愿管理的协调发展，积极推进职业资格专项立法工作。

管理体制：一是强化政府资格监管，完善相关立法和立法监督机制；二是严格控制进入监管的资格数量，引导、激励地方、行业、企业、专业机构等组织在职业资格管理和实施中的作用。

运行机制：完善各项法律法规，依法调整各项配套制度措施，建立依法管理和行业自愿管理相协调的证书制度。

嘉宾：中国劳动保障科学研究院能力建设研究室主任 袁良栋