食品安全法修订：惩罚力度+问责力度+保护力度

此次食品安全法的修改，更加突出了生产经营者的惩罚力度、监督管理者的问责力度、受损消费者的保护力度。

6月23日，食品安全法修订草案提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。这将是食品安全法自2009年通过以来，首次进入法律修改程序，草案从现行法律的104条增加到159条。

草案坚持“重典治乱”,不但大幅提高企业违法成本，还对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃问责。

中国人民大学法学院教授刘俊海在接受法治记者采访时建议，食品安全法应当从正反两方面来强化问责机制：从正面细化法治监管、透明监管、勤勉监管、终身问责的行为规则，从反面强化监管者拒绝或怠于监管、玩忽职守、滥用职权的法律责任，包括行政处分与刑事责任。“监管者给和消费者造成损害的，还要以全部个人财产为限承担民事责任。”

此次食品安全法的修改，更加突出了对生产经营者的惩罚力度、监督管理者的问责力度、受损消费者的保护力度。

6月23日，食品药品监督管理总局局长张勇受国务院委托向全国人大常委会作草案说明时介绍，草案综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃问责，对违法作业的检验机构等实行最严格追责。

人大代表强烈要求修法

刘俊海在接受记者采访时表示，2009年通过的食品安全法提高了食品安全标准，规范了商家经营行为，保护了消费者权益，推动了食品安全状况企稳。“但重大食品安全隐患依然存在，公众消费信心依然低迷，食品业诚信株连现象依然普遍。”

目前，食品安全法实施工作仍然面临一些挑战，包括食品产业基础和诚信基础薄弱、基层监管能力薄弱、配套制度和标准体系建设不够健全、食品安全责任不够适应等。

第十一届全国人大常委会两次开展食品安全法执法检查之后，发现我国食品安全领域仍然有不少问题，随即提出了修法建议。第十二届全国人大常委会换届后，结合代表议案和建议的审议、办理工作，多次与国务院相关部门食品安全法的修订工作进行沟通。

2013年10月10日，食品药品监督管理总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》，并公开向社会征集修改意见。

2014年6月6日，全国人大教科文卫委员会召开了第十五次会议进行审议，有19位委员发言，对食品安全法修订表达了高度关注。据媒体统计，仅十二届全国人大以来，全国人大代表提出了13件关于修改食品安全法的议案，强烈要求修法。

中国政法大学社会法研究所所长赵红梅教授在接受法治记者采访时表示，此次食品安全法的修订主要基于以下几点原因考虑：

，食品安全法当时出台的背景，很大程度上是为了应对“三聚氰胺”这一事件，尽管有很多突破，但也留下了一些遗憾。第二，食品安全状况堪忧，恶性事件频发，需要进一步完善法律来制约。第三，近些年在制度上有一些突破，需要食品安全法来呼应。例如，此次草案中的“约谈制度”,是对于反垄断法一个很好的制度借鉴。

赵红梅认为，此次修法有多处亮点与关注点：

，强化了政府的职能。政府的监管责任有所强化，这有利于提高政府的责任感，但同时也要考虑，在行政许可强化之后如何避免可能出现的权力寻租，在行政处罚标准提高之后如何避免“官商勾结”,这些现象都要警惕。

第二，强化了企业责任的落实。，增加了食品安全管理人员职业资格制度。第二，建立了食品追溯管理制度。实现产业链中后位对前位的监督，依靠企业与企业之间的制约来实现监督，避免了政府监管企业产生腐败的可能性。

第三，食品安全责任强制保险（放心保）制度。食品安全有其特殊性，有时候给消费者造成的损害并不会马上显现出来。修订草案送审稿第六十五条规定，建立食品安全责任强制保险制度，食品生产经营企业应当按照有关规定投保食品安全责任强制保险。这种保险制度既能分散食品企业的经营风险，也能让消费者在发生事故时得到应有赔偿。

第四，草案规定第三方平台提供者应对入网食品经营者进行实名登记并明确其管理责任。这一点的规定有利于维护消费者利益，但仍然有不合理之处。“购物网站的定位是经营者还是规则制定者？这一点应当分清楚。其实，他们也在积极进行管理，如果规定承担连带责任，对于他们而言也不公平。”

生产经营者是安全责任人

此次食品安全法修订草案，将“食品生产经营者是食品安全责任人”明确写入。这一规定，将食品安全责任直指生产经营者。

修订草案规定，对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为，草案规定可直接吊销许可证，并处以为货值金额30倍的罚款，远远高于现行食品安全法5-10倍的处罚标准。同时，对明知从事上述严重违法行为，仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，也面临20万元的罚款。

参与起草的专家组成员、中央财经大学食品安全法研究中心主任高秦伟指出，加大处罚力度的出发点是好的，但仍然需要有一些细则。比如针对小商贩的可操作性不强，容易造成“上有政策下有对策”;同时，也有一些企业提出，食品有问题未必都是企业故意造成的，只靠处罚不能解决所有食品安全问题。

草案百三十五条规定，被吊销食品生产经营相关许可证的单位，其直接负责的主管人员和食品安全管理人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营的管理工作。

此外，草案规定，违法经营受到刑事处罚或者开具虚假报告受到开除处分的，终身禁止从事食品检验工作；因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。

大幅提高消费者赔偿标准

食品安全违法成本较低，一直被认为是导致我国食品安全违法问题屡禁不止的重要原因之一。

食品安全法第九十六条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

中国政法大学民商经济法学院副教授吴景明告诉记者，这是对广大消费者利益极大的损害。

“我买包方便面吃坏以后，赔偿给我十包方便面的钱，这样的违法成本太低了。这是把侵权行为作为违约来处理的，应该纠正为‘全部损失上加十倍’.”

此次的草案将这部分内容修改为：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。赔偿金额不足一千元的，赔偿一千元。

刘俊海建议，食品安全的惩罚性赔偿不局限于十倍，而是上不封顶，“否则一个几元钱的食品，消费者再打官司也可能赔钱，会陷入’为了追回一只鸡、必须杀掉一头牛‘的困境”.

刘俊海认为，食品安全法必须贯彻双升双降的原则：提升经营者的失信成本，降低其失信收益，确保失信成本大幅高于失信收益；提升消费者的维权收益，降低其维权成本，确保维权收益大幅高于维权成本。

设置监管“高压线”

“食品安全事件频发的主要因素是监管缺失、懈怠监管、消极监管、被动监管、事后监管。”刘俊海在接受法治记者采访时表示。

刘俊海认为，在重大食品安全事件中，很少有公务人员被问责。即使偶有被问责者，也会在民怨平复后悄然复出。吴景明也对现在的问责制度提出了批评，“出事后免职的官员，销声匿迹以后在另一个地方又起来了，而且比原来的位置还好，比原来的级别还高，这种问责起不到任何作用”.

这种被专家看来软弱的问责机制，在食品安全法修改后将被改变。

草案第三条明确规定：食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立最严格的监督管理制度。

草案细化并加重了对失职地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。据张勇介绍，将增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的条款；设置监管“高压线”,对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分。

粮食局标准质量中心原高级工程师谢华民在接受法治记者采访时表示，草案在强化地方政府食品安全属地管理责任的同时，也应该明确赋予地方政府从严管理食品安全的权力。

“提升普通消费者的话语权”

草案规定，监管部门应接受咨询、投诉、举报，对查证属实的举报，给予举报人奖励。鼓励媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，有关食品安全的宣传报道应客观、真实、公正，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。

中国社科院编审邢东田在接受记者采访时称，现在光靠政府监管并不够，消费者每个人都应该对食品负责。应该在法律方面给消费者创造条件，消费者发现问题之后的投诉，能够方便快速地得到政府支持，“如果这些问题解决的话，我觉得对食品安全的监管会起到很大的作用”.

刘俊海认为，当前大多数食品安全标准片面反映了食品行业的利益诉求，而很少考虑消费者的利益与感受。要建立最严格的食品安全标准制度，必须确立开门立标、民主立标、透明立标的新机制，提升普通消费者在立标程序中的话语权，增强标准的安全性、科学性、合理性与公平性。

谢华民在接受记者采访时表示：“好多政府征求意见挂在自己的网站上，然后也没人转载，大家也根本不知道。”政府应该在征求意见环节广泛宣传，提高民众对食品安全问题的参与度。

对于修订草案，有专家认为还有不足之处。赵红梅认为，此次修订对于公益诉讼的规定没有实现应有的突破。公益诉讼的很多诉讼请求，与行政处罚是很接近的。例如，行政处罚中有关于“责令停产”的规定，公益诉讼也可以提出这样的诉讼请求，而这一请求是具体的消费者无法提出的。而且，与政府特定的监管部门相比，公益诉讼主体是不确定的，这个对于违法企业来说，也不容易实现权力寻租。

赵红梅认为，食品安全法的修改在理论认识上仍然存在问题。“一个法律的修改，还是要回归到生活本身。我们的法律只是强调行政执法和引导消费者单独维权，而没有将监督权真正落到实处。例如，消费者在发现经营者存在卖假行为时，有权利纠正经营者的行为，并长时间进行监督。与单纯的获取赔偿相比，这样的行为更有利于维护更多消费者的权益。”